如何解决新时期下自然资源执法面临的新情况新问题

土地执法监察工作是自然资源管理的一项重要职能,是科学、规范、集约、节约用地的根本保障。近年来,党中央、国务院在落实耕地保护共同责任,建立耕地保护长效机制,加强自然资源执法监察,严肃查处乱占滥用耕地行为,坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等方面提出一系列新要求,新部署,各级自然资源主管部门坚持依法行政,强化执法监察,推进执法创新,狠抓督查落实,较好发挥了土地执法监察“特使”和自然资源保护“天使”职能作用。但是,自然资源执法“一难一差一弱”问题在各县区依然不同程度存在,成为制约自然资源执法工作顺利开展的瓶颈。

(一)执法监察执行难。一方面,硬件不完善,导致执行难。主要是执法装备如执法车辆、执法仪器等缺乏。汝南县3个监察大队现有执法车辆3台,要对全县18个乡镇全覆盖管理难度可谓之大。以查处违法占地为例,每宗案件至少要去4次现场,执法人员往往力不从心,难以从根本上制止违法源头,而向上申请办案车辆始终得不到审批。另一方面,软件不配套,导致执行难。一是队伍不合理。现有执法监察队伍存在人员多、编制少等现象。以汝南县自然资源监察大队为例,沿用2015年县编办核定的30人编制,实有人员93人,有正式编制的仅为30人。二是经费难保障。无编人员存在工资无法保障情况。近年来,汝南县违法占地比率大幅下降,新增违法占地行为得到有效遏制,以罚代管现象不复存在,罚款收缴金额比例小,财政部门没有预算或拨付办案经费,导致执法工作难以正常开展。

(二)执法监察环境差。一是存在权属争议。主要表现在农业农村部门与自然资源部门对宅基地执法的职责存在争议。新《土地管理法》实施后,由于农业农村部门对“地类”出现不同理解,导致各地因宅基地执法普遍出现推诿扯皮问题。二是存在违法用地。主要表现在各类设施农业用地不规范,农村违法占地抬头。受国家加大对“三农”投入的影响,各类养殖场、农民专业合作社、农业设施项目蓬勃发展,其必备的生产、生活用房亦有用地需求,但办理正规设施农用地批准手续较为繁琐且涉及各项收费,部分乡所因“怕麻烦、怕缴费”,依法办理设施农用地批准手续的积极性不高,导致农村违法占地行为增多。

(三)执法监察效果弱。主要表现在自然资源部门无权,“没收建筑物”程序不清,对违法结果难以左右。

一是对建筑拆除缺乏权限。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的法律规定:对“不符合土地利用总体规划”的违法占地上的新建建筑物,应予以“拆除”。但现行法律只赋予了自然资源执法的制止权,而无权,违法占地上的建筑物一旦建成,难以对其进行实质性的打击。而如何行使制止权,在实际执法过程中又难以操作。特别是《中华人民共和国行政强制法》出台后,对执法行为予以规范,自然资源执法人员在执法过程中也不可随意采取强制措施。按照当前的法律规定,土地违法案件的最终执行,需申请至人民法院强制执行,而法院以《行政强制法》规定,“行政机关有权”为由,拒不接收自然资源部门移交的案件,致使行政处罚如一纸空文,难以落实,违法者得不到应有的处罚。而实际情况是:《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”;《中华人民共和国城乡规划法》对“违法建筑物”的处罚远比《中华人民共和国土地管理法》更有力,《城乡规划法》对违法建筑物赋予了权,拆除主体为“乡镇人民政府”;《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担”。 由此可见,对于依据《土地管理法》作出“限期拆除”的行政处罚,土地行政主管部门只能是“申请人民法院强制执行”,对建筑物的拆除效果弱。

二是对建筑物没收程序不清。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定,对“符合土地利用总体规划”的违法占地的新建建筑物,应予以“没收”。但如何“没收”,法律并未明确规定,这一问题也是当前土地执法面临的一个共性问题。在实际工作中,汝南县自然资源局采取的是向县财政局移交没收清单的方式,进行形式上“没收”,实际没收效果较弱,对违法建筑震慑力度不足。

1.从违法类型来看,未批先建、未报即用问题比较突出。未经批准占地行为所占比重较大;

2.从违法主体来看,行政企事业单位、个人违法用地量较大,且有向乡、村转移趋势。

1.土地执法执行困难。一是软硬建设不够合理。土地监察往往覆盖范围广和杂,目前乡镇村一级经费短缺,导致硬件设施落后,执法积极性不高。二是人才队伍不够强建。目前汝南县执法采用的是县自然资源局等部门牵头部署,执法监察股具体负责,乡国土所、行政村主抓实施的工作格局,各层级人员素质水平参差不齐,加之编制、待遇、人情等因素,导致土地执法巡查可能整体质量不高。

2.土地执法环境欠佳。一是执行权属可能受限。土地执法人员对违法者没有暂留权,对拒绝接受调查、不配合取证、不听制止,继续实施违法占地行为没有强制执行权。二是群众法制观念薄弱。目前,汝南县仍有部分群众不知道土地管理的相关法律法规,部分群众懂法但仍然违法,存在滥用土地现象。三是土地报批手续麻烦。近年来违法用地案件时有发生,往往是因为行政审批程序繁琐、耗时过长,因此出现土地闲置、未报即用、未供即用等行为。

3.土地执法效果削减。一是联合执法力度不强。在执法过程中,部门之间理当相互协作,共同配合,为土地资源执法营造良好环境。但在实际运行中,个别部门和单位存在推诿懈怠,不积极配合土地执法部门执法,导致土地执法在查处违法行为时可能单打独斗。二是数字执法水平不高。土地违法案件管理信息系统不够科学完善,执法监察信息系统稳定性和便捷性较差,土地动态巡查难以真正落实,部分违法行为不能及时发现制止。土地违法案件中的立案、上报等仍然使用传统的纸质材料和人工填写方式完成,每个流程需要耗费大量时间,难以高效执法。三是制度执法不够完善。目前土地执法的相关法律法规过于理论化,缺乏一定的实践操作性。例如,土地管理法中对非法占用土地的处罚是限期拆除或者没收非法占地新建的建筑物和其他设施,或者罚款,但对拆除、没收的方式没有具体规定。

(一)强化执法监察执行。一是完善执法队伍。当前,县执法队伍(如监察大队)大多为正股级事业单位,执法人员的身份分为干部和职工两大类,建议解决自然资源执法人员“身份”问题,在编制受限、不增加财政名额的情况下,把执法人员统一考转为公务员,工资待遇、级别晋升等纳入公务员序列,提高执法人员的工作积极性。二是加强执法配套。建议财政部门增加预算或拨付办案经费,解决好执法装备、无编人员工资保障问题,为执法工作提供强有力的保障。三是加强执法培训。积极参加省厅、市局组织的业务培训,利用日常学习日、周例会,异地交流等多种形式学习业务知识、办案及卷宗整理技巧,不断提升自然资源领域执法水平,适应新时期自然资源执法监察工作新要求、新任务,为耕地保护和维护国家粮食安全做出新的贡献。

(二)改善执法监察环境。一是化解权属争议。实施放权赋能,重点解决宅基地执法职责争议的问题。省级层面明确“农村村民擅自在耕地上建住宅的,依据《土地管理法》第七十八条规定,由县级以上人民政府农业农村主管部门进行处罚”,授权乡镇人民政府履行该行政管理权限。二是做好用地报批。针对政府工程、公益事业、民生项目等用地行为,自然资源部门应主动履职,热情服务,简化报批流程,加快用地报批进度,减少执法压力,树立部门形象。三是加强普法宣传。强化宣传引导,将党中央、国务院关于严格保护耕地的决策部署、农村乱占耕地建房“八不准”的要求和保障农村村民合理建房用地需求的政策措施等,普及到基层干部和普通群众,逐步强化全社会保护耕地的意识,坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。

(三)提高执法监察效果。一是加强联合执法,提高执法合力。建立自然资源执法监管联合机制,以政府为主导,公安、市场监管、住建、自然资源、水利、林业、城管、电力等部门积极配合,提高执法效果。二是加强制度执法,提高执法约束。建立健全“田长制”目标考核制度、奖惩制度、网格员巡查制度等运行机制;推动建立“法院裁定准予执行、政府组织实施、法院到场监督”的拆除违法用地地上建筑物强制执行机制;开展公安、检察、法院、纪委监委联合整治,对发现的违法行为落实责任追究机制。三是加强技术执法,提高执法水平。持续推进“一网两长”,建立“田长制”指挥中心,将自然资源执法平台接入“蓝天卫士”,与智慧城管平台、高空瞭望监控系统进行有效整合,实现“三台合一”。确保全方位、全覆盖、无缝隙监管,做到早发现、早制止、严查处,将违法行为遏制在萌芽状态。

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